前言

美国自18世纪进入南海，尤其是19世纪末殖民菲律宾、成为南海周边利益相关方以来，一直在南海局势的演进中扮演着重要角色。通过梳理美国不同时期的文献档案与政策实践，可以揭示出一段不容否认的事实：美国政府与社会舆论曾记录并认可南海诸岛属于中国，否认南沙群岛、黄岩岛属于菲律宾领土范围，这与其21世纪以后声称在南海诸岛主权上不持立场、但事实上有所偏向的南海政策，存在明显转变——前者是基于历史事实与国际法理，后者则被地缘政治利益所重塑。

为追根溯源，理清其发展脉络，我们不妨以近代美国进入南海为起点，通过美国自身的航海文献、政府档案、地图、百科全书等进行回溯，美国是如何记录、并表态，关于南海诸岛的主权归属问题。

一、美国记录中国渔民是南海诸岛的主人

近代以来，伴随着西方全球扩张在远东地区的延伸，西班牙、英国、法国、美国等西方殖民国家相继进入南海探测航道、寻求贸易机会。而指导航行的各国航海文献，记录了中国渔民在南海诸岛活动的身影，如1915年美国海军测绘水文办公室的《亚洲指南（ASIATIC PILOT）》第378页记载，中国海南渔民频繁乘东北季风前往南沙群岛西月岛捕捞海参，岛上还发现了三座坟墓和旧铁炮。此外，该《指南》以及其1925年版记录了东沙、西沙和南沙岛礁上的人类生活设施，如东岛上的水井有淡水渗入，珊瑚岛上的淡水煮沸后更易入口饮用，甘泉岛上有一口井，太平岛上水井的水质比其他岛礁要好。由美国海军海图官局编、美国政府出版办公室1938年出版的《中国海西海岸航行指南》还记录海南渔民将杨信沙洲称为“兰甘”，该命名便是杨信沙洲国际上英文通称lankiam的来源。

类似记载在英国、日本、法国等国文献中皆有出现，描绘了西方国家对南海诸岛的最早认知，即南海诸岛上有且只有中国渔民居住生活、生产作业。

1915年美国海军测绘水文办公室《亚洲指南（ASIATIC PILOT）》记载的西月岛内容

二、九小岛事件后，美国明确表示南沙群岛并非菲律宾领土

依据当时西方殖民者建立的取得领土的法律逻辑，岛上没有“行政设治”、没被它们插旗“占领”的原住民土地，亦是无主地。1933年，法国正是基于这一逻辑，意图侵占中国南沙九小岛，由此爆发了九小岛事件。

1933年法国《画报》（L'Illustration）杂志刊登的拉胡琴的中国渔民彭正楷和中国渔民在岛上建造的棚屋照片

对此，中国外交部发言人表示：“菲律宾与安南间珊瑚岛，仅有我渔人居留岛上，在国际间确认为中国领土。”随后照会法方，要求其告知各岛名称、地理位置，并对法方保留权利。广东政务委员会亦表示，“九小岛只有中国人居住，毫无疑问是中国领土”，并命令时任广东省政府委员陈友仁办理此事。8月15日，陈友仁向法国领事递交抗议书。

1933年7月27日《申报》报道的抗议内容

当时盘踞在南海周边的其他主要殖民国家日本、美国、英国等出于南沙群岛的战略和经济利益考量，也对九小岛的主权归属发起了内部调查。

日本基于对中国南沙群岛的觊觎之心，拒不承认法国的主权立场，并坚持本国在南沙群岛的权利。英国法律官员得出结论，英国从未对这些岛礁实施过有效占领，且不认为法国按照国际法的要求对有关岛屿实施了占领。

美国政府则明确表示南沙群岛在其管辖的菲律宾群岛范围之外。1933年8月12日，美属菲律宾前参议员陆雷彝（Isabelo de los Reyes）致信美国驻菲律宾总督，称该群岛距离巴拉望岛西南部仅有数英里，主张这些岛屿是菲律宾群岛的一部分。同年10月9日，美国国务卿复信称，“这些岛屿……远在1898年从西班牙获得的菲律宾群岛的界限之外”。

1933年的一件日本档案，也如实记录了上述事实。11月11日，日本驻马尼拉总领事木村报告日本外务大臣广田弘毅：“据当地报纸报道，陆雷彝关于有关岛屿问题的意见已转达华盛顿当局。近日，美国陆军部向菲律宾总督府转达国务院意见称，根据1898年美西《巴黎和约》第三条所定菲律宾领土界线，有关岛屿位于该线以外约200英里，故不能认定为美国领土。”

1933年的日本档案文献记录美国承认南沙九小岛在菲律宾群岛的外部界限之外

1935年5月，美国国务院历史顾问办公室出具的备忘录指出，“显然，美国毫无根据主张有关岛屿构成菲律宾群岛的一部分。”8月20日，美国国务卿赫尔复函美国陆军部长邓恩称，“美国依据1898年条约从西班牙获得的菲律宾群岛的岛屿仅限于第三条规定的界限以内”，关于南沙群岛有关岛屿，“需要指出的是，没有任何迹象显示西班牙曾对这些岛屿中的任何一个行使主权或提出主张”。

1937年，菲律宾联邦政府内政部长埃尔皮迪奥·季里诺（Elpidio Quirino）向美国国务院呈请，出于国防目的，希望就南沙群岛作出正式的权利主张声明。当时南沙群岛确实存在着成为日本对菲律宾形成“战略包围圈”西南方向支点的可能性。季里诺的请求被S.P.Vak的《菲律宾的第三次征服？》一文所记录，该文收录于1941年美国《太平洋事务》季刊，作者同时表示：“但美国国务院认为不宜就此问题采取行动。”

三、美国不支持菲律宾对黄岩岛的声索

1930年代中后期，在日本南下扩张的背景下，出于航海、航空导航等的技术需要，1937年12月6日，美国驻菲律宾高级专员公署行政助理韦恩·科伊（Wayne Coy）致函美国海岸与大地测量局驻马尼拉负责人托马斯·马赫（Thomas Maher），查询黄岩岛是否已为其他国家所主张。马赫明确表示，黄岩岛在菲律宾条约界线以外，并表示：“本机构不对该礁的所有权归属，或构成所有权的条件，作出意见表示。”此后，菲律宾联邦政府总统秘书豪尔赫·B·巴尔加斯（Jorge B. Vargas）致函科伊，请其转交有关资料给美国国务院，并表示：“请向国务院查询现有关于该礁所有权的资料。倘若该礁被认定对航空或航海导航具有价值，且美国政府不反对采取此种行动，菲律宾联邦政府可能希望对其主张权利。”

1938年7月27日，美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）致函美国战争部长哈里·H·伍德林（Harry H. Woodring），表示：国务院承认黄岩岛表面上在1898年美西《巴黎条约》所述菲律宾群岛界线之外；但在不存在其他政府有效或更优主张的前提下，认为该礁应可被视为1900年美西条约割让给美国的岛屿之一。

1935年，中国政府基于中国的长期历史实践，通过命名和绘图的方式正式宣示黄岩岛主权，出版地图、教科书等公开出版物向国际社会公示，持续行使黄岩岛主权，美方给出的核心前提，即“不存在其他政府有效或更优主张”并不成立。菲方的“对其主张权利”并无下文，直至1997年，菲方从未公开主张过黄岩岛主权，反而多次表示，黄岩岛在菲律宾主权范围之外。

四、二战后，美国默许中国收复南海诸岛

二战期间，东西南沙群岛被日本侵占，西沙群岛名义上为中国广东省所有，实际被日本控制。南沙群岛主要岛礁则在1939年被日本划为新南群岛，由台湾总督府高雄州高雄市管辖。作为国际反法西斯战争的一部分，经历艰苦卓绝的抗日战争，1945年8月15日，日本宣布无条件投降，9月3日，日本在投降书上签字。

根据1943年的《开罗宣言》与1945年的《波茨坦公告》等具有国际法效力的文件，日本侵占的中国领土必须归还，收复失地便提上中国政府日程。

1940年，高雄要塞司令部检定、高雄州编纂印行的《高雄州要览》所附《新南群岛位置图》

1945年10月25日，台湾地区举行受降仪式，台湾岛及其附属岛屿和澎湖列岛重归中国版图。由于日占期间，台湾总督府管辖东西南沙群岛，1946年4月，台湾省行政长官公署呈报民国政府行政院，希望由台湾省接收南海诸岛。经民国政府内部研议，决定将南海诸岛划归广东省政府管辖，由其暂行接收东沙、西沙、南沙各群岛。9月13日，外交部、国防部、内政部、海军总司令部召开会议，决定由国防部协助广东省政府从速接收。

因南沙群岛距离菲律宾较近，中国外交部电报驻马尼拉总领馆，希望领馆协调驻菲美军协助接收。1946年6月11日领馆回电，美方表示“台湾海各岛非其辖区”，请中国政府与时任美国驻日盟军最高统帅麦克阿瑟协商。

美国将南沙群岛视为“台湾海各岛”，是由于日占期间，日本将南沙群岛一部分命名为新南群岛，并划归高雄州高雄市管辖。6月14日，外交部电报驻日代表朱世明，请其商洽驻日盟军统帅麦克阿瑟，由麦克阿瑟致电菲律宾美军总部就近协助接收。

从后续情况看，美军未直接协助接收，但显然美方对中国政府接收南海诸岛是知情的，并持默许的态度。对于中国收复南海诸岛后在各岛驻军，美方也是知情的。1949年1月美方到太平岛搜寻失事飞机遗骸，就受到了太平岛守军的接待与协助。

与之相对照的是，1946年11月，已升任菲律宾副总统和外交部长的季里诺致函麦克阿瑟，告知菲律宾拟就南沙群岛提出权利主张。从其后续发展看，此事并未获得盟军认可和支持。

五、二战后，美国政府曾认可并尊重中国对南海诸岛的所有权

二战后，作为构建战后国际秩序的一部分，美国等国主导签署对日和约，确定日本归还侵占的他国领土。1946年2月28日，美国国务院政策委员会战后计划委员会形成《南沙群岛的处置》这一文件，明确美国“不曾为自己或为菲律宾对南沙群岛提出主权要求”的立场。但出于地缘政治利益，阻止“共产党中国”获取西南沙群岛主权，是美国的首要考量因素。

在美英主导的“对日和约”草案中，没有明确日本放弃的其所侵占的中国领土的归属。对此，1951年8月，中国外交部长周恩来发表《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》，明确指出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土，在日本帝国主义发动侵略战争时虽曾一度沦陷，但日本投降后已为当时中国政府全部接收”，“中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权，不论美英对日和约草案有无规定及如何规定，均不受任何影响”。

因美国阻止“共产党中国”参加旧金山对日和会，中国政府未能出席和会。1951年9月，各方签署《旧金山对日和约》，其第二条规定，“日本放弃对南沙群岛与西沙群岛之一切权利、权利依据和权利主张”，但没有明文规定日本放弃的对象。

1952年，日本政府在美国的促压下，同台湾当局在台北缔结所谓“和平条约”，其第二条规定：“兹承认依照公历1951年9月8日在美利坚合众国旧金山市签订之对日和平条约第2条，日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求。”该条约虽非法无效，但它明确表明日本政府的态度，即日本放弃西南沙群岛的对象是当时日本所承认的“中国政府”。1952年，时任日本外务大臣冈崎胜男亲笔签字推荐的《标准世界地图集》第十五图《东南亚图》，把和约规定日本必须放弃的西沙、南沙群岛及东沙、中沙群岛全部标绘属于中国。在此后的多部日本公开出版物和地图中，都沿用了类似表述。

美国政府后来的行动，也证实其认可并尊重中国对南海诸岛的所有权。1955年10月，国际民航组织在马尼拉召开会议，美国、英国、法国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、泰国、菲律宾、南越和中国台湾当局派代表出席，菲律宾代表为会议主席，法国代表为副主席。会议通过第24号决议要求中国台湾当局在南沙群岛加强气象观测，会上包括美国、菲律宾在内的所有代表，均未对此提出异议或保留。

1956年8月，美军人员欲前往黄岩岛、双子群礁、景宏岛、鸿庥岛、南威岛等中沙和南沙群岛岛礁进行地形测量，美国驻台机构一等秘书韦士德特事先向台湾当局申请，获得台湾当局批准。1960年12月，美国军事援助顾问团致函中国台湾当局防务部门，“请求准许探访双子群礁、景宏岛、南威岛（Request permission to visit Notth Danger, Sin Cowe and Spratly）”进行实地测量。台湾当局批准了上述申请并通知太平岛守军。

1960年美方向中国台湾当局提请赴南沙群岛进行实地测量的档案记录（来源：《“中华民国”南疆史料选辑》）

六、美国社会了解南海诸岛属于中国

战后美国的诸多公开出版物，和政界人士的表态，也从侧面反映了美国社会对南海诸岛主权归属的认识。

1967年美国维尔德麦克出版社出版、摩什·萨克斯主编的《各国百科全书》(亚洲与澳洲册)指出: 中华人民共和国“还包括一些岛屿，如延伸到北纬4度的南中国海的暗礁和岛屿,这些岛屿和暗滩包括东沙、西沙、中沙、南沙群岛。”

1974年2月20日，美国《前卫》周刊发表题为《中国的西沙群岛受侵犯》的文章。文章说:“西贡对西沙群岛和南沙群岛的要求对国际法律界的大多数的舆论是没有说服力的，而地图集的绘制者正是根据这些舆论来划分界线。标准的参考书和地图集——包括美国的在内——都把这两个群岛划归中国。”“中国对这些岛屿的主权在国际参考书中得到了普遍的承认。”

1974年4月2日,曾担任美国驻日大使的美国蒙大拿州参议员迈克·约瑟夫·曼斯菲尔德在建议给中华人民共和国“最惠国待遇”的声明中指出：“台湾岛、日本和中华人民共和国发生争执的钓鱼岛、南沙群岛和西沙群岛等岛屿，对所有这些岛屿，中华人民共和国都提出了主权要求，根据历史前例来看，他们对所有这些岛屿的要求都是很有理的。”

美国兰德麦克纳利公司1982年出版的《世界插画地图集》第26图“东南亚”地图上，西沙群岛和南沙群岛的位置处明确标示拼音“XISHAQUNDAO”“NANSHA QUNDAO”，而且下方都括注了“China”。

1982年美国兰德麦克纳利出版，1987年第五次印刷的《东南亚图》局部图，图上还清晰标绘了菲律宾条约界线

七、美国政府与美国社会明确否认黄岩岛属于菲律宾

在1937-1938年的短暂内部讨论后，黄岩岛再未成为美菲之间的议题。1946年菲律宾独立后的很长一段时间，没有主张过黄岩岛主权。直至1997年6月5日，菲律宾外交部长多明戈·西亚松（Domingo L. Siazon Jr.）在菲律宾参议院外交关系与国防委员会公开听证会上，把黄岩岛称为中菲之间“新出现的重叠主张问题”（a new issue on overlapping claims between the Philippines and China）。

上述史实也得到了包括美国政府在内的国际社会的证实。1974年，在CIA的秘密报告East Asian Contested Island中，就表述了菲律宾并未主张黄岩岛主权的事实。

CIA年秘密报告East Asian Contested Island中对黄岩岛的表述

在20世纪90年代兴起的黄岩岛无线电远征活动中，为将黄岩岛列为新的DXCC（远程百通俱乐部）实体，1990年1月，德国业余无线电爱好者迪特·洛夫勒分别致函中国和菲律宾驻德国使馆，询问黄岩岛主权归属。菲律宾驻德国使馆回函表示：依据菲律宾国家地图和资源信息局资料，“斯卡伯勒礁或黄岩岛不属于菲律宾的领土主权范围”，位于1898年美西《巴黎条约》所划界线约10英里之外。

菲律宾驻德国使馆1990年2月2日的回函

1994年6月，中国政府批准的首次国际业余无线电爱好者黄岩岛无线电远征活动顺利实施。7月，中国无线电运动协会正式向美国无线电中继联盟（ARRL）申请将黄岩岛列为DXCC实体。之后，美国无线电中继联盟进行了审慎的求证工作，致函菲律宾业余无线电协会咨询该问题。该会于11月18日回函称：“在审阅了就斯卡伯勒礁问题收集的若干文件后，基于业余无线电精神，我们菲律宾业余无线电协会建议，对该申请予以积极考虑。……有关国家机关曾表示，依据1898年12月10日签订的《巴黎条约》第三条，斯卡伯勒礁位于菲律宾领土边界之外。”菲业余无线电协会依据的，是菲律宾环境与自然资源部国家测绘与资源信息局于10月28日出具、局长何塞·索利斯签名的《菲律宾共和国领土边界证明》，该证明明确指出：“菲律宾共和国的领土边界及主权，系依据1898年12月10日签订的《巴黎条约》第三条所确立。”函中还列出国家测绘与资源信息局发布的第25号官方地图作为参考，而黄岩岛被明确标绘在图上的领土界限之外。

菲律宾业余无线电协会1994年11月18日的回函

菲律宾环境与自然资源部国家测绘与资源信息局1994年10月28日出具、局长何塞·索利斯签名的《菲律宾共和国领土边界证明》

菲律宾国家测绘与资源信息局发布的第25号地图局部

1995年6月6日，美国业余无线电爱好者Tim Totten又向ARRL提交了个人研究报告Huang Yan Dao: A Study on the Question of Ownership as it Relates to the DXCC Country Criteria作为旁证。经过调查研究，他得到了明确的答案：菲律宾没有主张过黄岩岛主权，黄岩岛主权属于中国。因此，黄岩岛可按DXCC“距同一实体其他领土超过225法定英里”的规则，被视为符合独立DXCC实体资格的条件。1996年1月，ARRL理事会表决通过将黄岩岛列入DXCC实体名单，获得全球250万业余无线电爱好者的承认。

1995年、1997年、2007年，中国政府又三次批准国际无线电爱好者的黄岩岛无线电远征设台活动。2008年，参加远征队的美国队员保罗·佩西泰利和汤姆·哈雷尔在ARRL的官方月刊QST杂志刊登回忆文章，文中称：“黄岩岛是中国的领土，……中国对黄岩岛主权的优先主张，在《联合国海洋法公约》生效前就已经被接受。”显然，黄岩岛主权为中国所有已成为国际无线电爱好者的共识，是一系列黄岩岛远征活动的基础。

而上述菲律宾否认黄岩岛主权为其所有的证据链涉及美菲多个部门与个人，事实清晰、完整，且与菲律宾官方地图等相互印证，是不容抵赖的。

QST杂志2006年4月刊登的美国队员文章

八、美国表态的转向

到了1970年代，出于战略利益考量，美国政府虽未直接支持，实际默许了南越、菲律宾侵占我国南沙群岛部分岛礁。台湾当局出于维护越菲“友邦”的需要，举动颇为暧昧。中国政府则受限于海上力量不足，无法顾及南沙群岛。多重因素叠加，导致以南沙群岛主权争端为核心的南海问题的出现。而此后美国受利益驱动，其价值导向离尊重事实越来越远。2009年美国“重返亚洲”后，南海成为其打压中国的抓手。在目前认知站愈演愈烈的背景下，美国已是针对中国的南海虚假叙事主要策源地。

站在当下回顾历史，美国与其他早期进入南海的西方国家一道，记录了中国是南海诸岛的唯一主人。19世纪末殖民菲律宾后，美国通过三项边界条约，划定了菲律宾的主权范围，黄岩岛与南沙群岛都在其划定的范围之外，该条约界线也成为美国、菲律宾和世界上其他国家的共识。二战后，美国推动制定战后国际秩序，促成日本归还侵占的中国领土。而南海诸岛为中国所有，一度受到美国政府和美国社会的承认，且直到20世纪末，美国政府与美国社会明确否认黄岩岛主权为菲律宾所有。

政府的政策会前后矛盾，大众的记忆会逐渐淡忘，而客观的历史记录，不论时隔多久，都能够向我们展示受狭隘利益所裹挟、被政治操弄所遮蔽的，那段事实与真相。

原文发表于：《南海之声》

作者系中国南海研究院副研究员 刘延华